Механизм и законодательная база приватизации

В системе экономической реформы и всего процесса трансформации и преобразования экономического строя России приватизация играет ключевую роль. Приватизация практически началась лишь в 1992 г., в годы же горбачевской перестройки о ней, как правило, не говорилось. Тогда речь шла о коммерциализации, полном хозрасчете, разгосударствлении, трансформации государственной собственности в "коллективную" и т. д. Сам Горбачев и многие другие в то время полагали, что "народ против приватизации"'. В декабре 1989 г. бывший премьер-министр СССР Н. Рыжков заявил, что правительство не согласно с "введением частной собственности, включая частную собственность на землю", с "денационализацией государственной собственности в широком масштабе, включая мелкие и средние предприятия".

Подобного рода настроения сохраняются и сейчас, однако их роль резко изменилась. Они скрыто присутствуют прежде всего в практике акционирования, сохранения государственных предприятий, создания крупных государственных корпораций.

Российская Федерация унаследовала от бывшего Союза ССР огромный имущественный массив. По данным на начало 1991 г., воспроизводимое национальное богатство СССР достигало 4,5 трлн. руб. в "дореформенных" ценах. Более 70% его приходилось на государственную собственность, которая в то время вообще исключала какие-либо институты республиканской, региональной или муниципальной собственности. Если же в состав национального богатства включить природные ресурсы, то на долю государственной собственности придется не менее 90% всего национального богатства бывшего СССР. Все это говорит об огромных масштабах задачи по приватизации этой собственности.

Общий стратегический план приватизации готовился еще в 1991 г., и первая программа приватизации правительства РСФСР появилась на свет в мае 1991 г., задолго до гайдаровских реформ. Затем был принят целый пакет законов и постановлений исполнительной власти по приватизации ("Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в 1992 г.", Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Закон об изменениях и дополнениях к предыдущему Закону, постановление "О порядке введения системы приватизационных чеков в Российской Федерации"). Наконец, 11 июля 1992 г. российский парламент во втором чтении принял Государственную программу приватизации, которая предусматривала, что главными объектами приватизации должны стать предприятия легкой и пищевой промышленности, строительства и промышленности стройматериалов, производственно-технического обслуживания сельского хозяйства, автомобильного транспорта, общественного питания и бытового обслуживания. В этих отраслях предполагалось приватизировать по 50-60% предприятий. Однако уже через 3 недели вышел Указ Президента, объявивший форсированное преобразование предприятий большинства отраслей промышленности в акционерные общества открытого типа, утверждавший процедуры такого преобразования и в том числе Типовой устав акционерного общества. Затем было принято еще много законов, указов и постановлений.

Все это вместе взятое создало необходимую правовую базу для широкой приватизации.

На практике в нашей стране использовались 3 пути и 6 методов приватизации. Из всех возможных путей приватизации акцент делался на распродажу мелких предприятий с численностью занятых до 200 чел. через аукционы (малая приватизация), акционирование крупных государственных предприятий с числом занятых свыше 1000 чел. (большая приватизация) и раздачу всему населению ваучеров с правом их последующего обмена на акции приватизируемых предприятий. Конечно, использовались и любые иные пути приватизации, но они не столь типичны. Среди возможных методов приватизации отметим следующие:
- продажа акций предприятий и фирм;
- продажа предприятий на аукционах;
- продажа предприятий на коммерческих конкурсах;
- продажа предприятий на инвестиционных конкурсах;
- продажа собственности ликвидируемых предприятий;
- сдача в аренду.

При акционировании государственных предприятий на выбор их коллективам предлагались следующие 3 варианта приватизации.

Вариант 1. Рабочим предоставляется право безвозмездно получить 25% привилегированных и купить еще 10% обыкновенных акций на льготных условиях (за чеки). В дальнейшем рабочие и администрация могут также безвозмездно получить еще 10% акций, которые резервируются в фонд акционирования работников предприятий (ФАРП). Администрация предприятий вправе приобрести 5% акций. Оставшиеся 50% акций могут свободно продаваться на рынке, в том числе (по обязательной квоте) на чековых аукционах.

На такой вариант согласились коллективы примерно 16% акционируемых предприятий.

Вариант 2. Трудовому коллективу предоставляется право покупки контрольного пакета акций, который составляет 51% всех обыкновенных акций. К этому могут быть добавлены еще 5% акций, взятых из ФАРП по завершении чекового аукциона.

Второй вариант оказался самым популярным, его выбрали около 80% всех акционируемых предприятий.

Вариант 3. Руководящие работники заключают договор на реконструкцию и реорганизацию предприятия, получают под это 20% акций и право на дальнейшее инвестирование, а 50% акций поступают в свободную продажу.

В принципе третий - самый прогрессивный вариант приватизации, хотя его избрали лишь 2-3% акционируемых предприятий.

По существу, в нем оказались заинтересованы лишь окончательно устаревшие заводы, находившиеся на грани банкротства, или не завершенные строительством и, следовательно, не выпускавшие никакой продукции.

Все сказанное свидетельствует о том, что трудовые коллективы акционируемых предприятий получали огромные льготы, которых нет ни у одной другой социальной группы населения. К сожалению, эта социальная несправедливость заложена в самом механизме приватизации и не может быть компенсирована никакими ваучерами. Появилась даже грустная шутка: рабочий класс опять "обгегемонил" весь народ. Практически трудовой коллектив в ходе аукциона всегда мог предложить цену большую, чем конкурент, потому что с учетом всех льгот заплатит лишь 2% от объявленной цены. А в результате главная цель приватизации - получить компетентного, энергичного хозяина, полностью ответственного за эффективность и конкурентоспособность производства, - не достигается. Она может быть достигнута лишь по прошествии ряда последующих переходов собственности, ряда ее итераций.

Помимо приватизации промышленных и иных предприятий серьезно продвинулось с течением времени решение вопроса о приватизации земли. Президент России еще в октябре 1993 г. подписал Указ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", в соответствии с которым государство гарантирует неприкосновенность и защиту прав собственников земли. Указ разрешает всем российским юридическим и физическим лицам, владеющим земельными участками, распоряжаться ими по собственному усмотрению: продавать и покупать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды различных предприятий. До последнего времени продажа земель сельскохозяйственного назначения была запрещена на срок до 10 лет, даже если они находились в частной собственности. Теперь ограничения сняты. Тем не менее в нарушение президентского Указа ряд регионов страны, включая г. Москву, запретил приватизацию земли, что, однако, не остановило Саратовскую губернию, где на деле приватизация земли уже началась.

Помимо законодательной, или правовой, базы создан и организационный механизм приватизации. Прежде всего образованы специальные государственные организации, обеспечивающие общее руководство процессом приватизации. Это Госкомимущество РФ, на которое возложены организационно-правовые функции, и Российский фонд федерального имущества (РФФИ), который должен осуществлять исполнительные функции. Оба ведомства помимо центрального аппарата в Москве имеют на местах территориальные структуры, соответствующие комитеты на уровне республик РФ, областей и городов.

Наряду с этим организованы инвестиционные институты, специализирующиеся на услугах по организации первичного размещения ценных бумаг приватизируемых предприятий (консалтинговые и брокерские фирмы, инвестиционные компании и банки), а также инвестиционные институты, выступающие опосредующим звеном, аккумулирующим сбережения для их последующего инвестирования (инвестиционные фонды и фирмы). Созданы разнообразные организации по купле-продаже приватизируемых объектов (аукционы, инвестиционные торги, международные тендеры и др.), а также структуры организованного рынка ценных бумаг (фондовые биржи, фондовые отделы товарных бирж, инвестиционные компании и корпорации).

Чековой приватизацией, по существу, закончился первый этап приватизации в России. После 1 июля 1994 г. начался ее второй этап. Суть этого этапа состоит в том, что предприятия теперь стали приватизироваться непосредственно за деньги. Как сказано в "Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", опубликованных летом 1994 г., основными целями приватизации государственных и муниципальных предприятий на этом этапе являлись:
-повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий;
- формирование широкого слоя частных собственников и содействие процессу образования стратегических частных собственников;
- привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных;
- социальная защита населения, и в том числе прав частных собственников (акционеров).

Денежные торги (продажа акций акционерных обществ) стали происходить по следующим видам конкурсов: инвестиционному, коммерческому, аукционному. Предприятие продается тому, кто предлагает за него самую высокую цену. Все предприятия, подлежащие продаже, распределяются по группам, исходя из их экономического состояния и условий приватизации. Судьба объектов федеральной собственности определяется решением Правительства или Госкомимущества. Предприятия, отнесенные к разряду муниципальной собственности, продаются по решению органов власти. Местные комитеты Госкомимущества и РФФИ обязаны детально разбираться в обстановке, оказывать квалифицированную помощь местным властям.

Особое отношение к неплатежеспособным предприятиям, находящимся на грани банкротства. Здесь главную роль теперь играет Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве), призванное специально заниматься такими предприятиями. Оно проводит анализ их баланса и дает рекомендации по реорганизации деятельности предприятия-должника, способу его приватизации, определяет условия конкурса по продаже, требования к программе инвестиций, а также порядок погашения задолженности.

Новая государственная программа приватизации предусматривает прямое участие иностранных инвесторов в конкурсах и аукционах. Более того, если иностранный инвестор является единственным участником аукциона, то допускается продажа ему предприятия.

В конце 1994 г. процесс второго этапа приватизации в России оказался перед серьезной угрозой: председателем Госкомимущества был назначен никому доселе не известный, явно неспециалист по вопросам приватизации В. Полеванов (бывший глава администрации Амурской области, геолог по профессии). Последний вскоре заявил о необходимости приостановки уже начавшегося второго этапа приватизации и "о возможности национализации некоторых отраслей российской промышленности, в частности алюминиевой и нефтеперерабатывающей", приватизация которых, по его мнению, "нанесла вред национальной безопасности России". Затем новый председатель Госкомимущества обрушился с прямой критикой на "приватизацию по Чубайсу", которая, по его словам, нанесла вред, сравнимый с коллективизацией 30-х годов, и причинила ущерб обороноспособности России. В. Полеванов запретил доступ к материалам Комитета иностранным специалистам и консультантам, ввел строгий режим секретности.

Деятельность этого "приватизатора" нанесла серьезный ущерб стране. Было подорвано доверие инвесторов объявленным гарантиям права собственности, упал курс акций предприятий алюминиевой промышленности, страна не досчиталась многих миллионов долларов инвестиций, включая западные, заметно замедлился весь процесс приватизации. К счастью, кончилось тем, что в ответ на многочисленные обращения трудовых коллективов, руководителей предприятий, отечественных и зарубежных инвесторов, политических деятелей и просто рядовых граждан, которых волновала судьба приватизации, 20 января 1995 г. Правительство выступило со специальным заявлением о неизбежности проводимой государственной политики в области приватизации и недопущении никаких действий со стороны отдельных органов исполнительной власти и должностных лиц, идущих с ней вразрез. Правительство еще раз заявило, что "приватизация была и остается важнейшей составной частью стратегии экономических преобразований, осуществляемых Президентом и Правительством Российской Федерации".

Но Полеванов на этом не успокоился. Он отправил на имя В. Черномырдина докладную записку, в которой делал вывод, что приватизация "существенно подорвала основы российской государственности, ослабила национальную безопасность... Наблюдается скрытая интервенция иностранного капитала с целью подрыва обороноспособности и экономики страны для обеспечения принятой Западом стратегии "гарантированного технологического отставания России". Эту записку, опубликованную в газете "Правда", немедленно подхватила оппозиция, используя ее в своей политической борьбе против рыночных экономических реформ.

В настоящее время приватизация в России вступила в третий этап своего развития. Замедлились темпы приватизационного процесса. Последний стал сосредоточиваться на наиболее крупных и "лакомых" объектах. Особый акцент делается на выкуп арендованных предприятий и на залоговые аукционы. Оппозиция резко усилила свое противостояние процессу приватизации.